RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES

Después de décadas de negociaciones fallidas e intentos por derrotar militarmente a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y al Ejército de Liberación Nacional (ELN), una solución política al conflicto más antiguo del hemisferio occidental puede estar a la vista. Luego de un año de contactos secretos, en octubre de 2012 se iniciarán en Oslo conversaciones de paz con las FARC, las cuales continuarán en La Habana y podrían extenderse al ELN. Parece haber una firme voluntad por alcanzar un acuerdo, en tanto el gobierno entiende que únicamente por medios militares no puede terminar el conflicto y las FARC, por su parte, parecen reconocer que la lucha armada les permite poco más que la mera sobrevivencia. Sin un cese del fuego que preceda a las conversaciones, ambas partes deben actuar con prudencia en el campo de batalla para generar mejoras inmediatas en la situación humanitaria. Así mismo, necesitarán equilibrar los requerimientos de unas negociaciones rápidas y discretas con aquellos derivados de la representatividad e inclusión en los diálogos. El gobierno y las guerrillas tienen la responsabilidad histórica de forjar un acuerdo, pero solo una fuerte apropiación social y política del proceso puede garantizar que éste conduzca a la paz duradera que ha sido esquiva por tanto tiempo.

Hay muchos desafíos pero, en términos generales, éstos son menos temibles que en las ocasiones previas. El escepticismo hacia las guerrillas es aún generalizado y hay oposición política a las conversaciones, expresada de manera más radical y fuerte por el expresidente Álvaro Uribe (2002-2010). Su discurso genera un fuerte impacto entre los terratenientes y otros poderosos actores regionales que tienen mucho en juego y una tendencia histórica a usar la violencia para defender sus intereses. Pero la gran mayoría de los colombianos respalda un proceso de paz y las principales fuerzas políticas lo han apoyado, a pesar de que un fracaso en asegurar resultados de manera rápida puede avivar la resistencia política. Las fuerzas de seguridad están mejor alineadas con el liderazgo civil que en el pasado y están representadas en la mesa de negociación, lo que reduce el riesgo de fallas en la coordinación entre las agendas civil y militar, que estropeó anteriores intentos de paz.

La dinámica más amplia del conflicto también favorece un arreglo político. Ninguna de las partes tiene posibilidades de ganar solo a través de las armas y por ello ambas están fuertemente incentivadas a negociar. Las FARC están debilitadas en lo militar, pero una generación entera de sus líderes tiene posiblemente la última oportunidad para reivindicar décadas de lucha, en un acuerdo de paz que responda a algunos de los temas que dieron lugar a la insurgencia y que permita a las guerrillas participar en la construcción de la paz como actores políticos y sociales. El gobierno opera desde una posición de fuerza. Su ventaja militar, si bien no es decisiva, parece sin embargo irreversible; Santos, que es más sensible que su predecesor a los derechos de las víctimas, ha empezado a enfrentar problemas tales como el desarrollo rural, una preocupación directa de las guerrillas, y su administración ha reconocido la responsabilidad del Estado en algunos casos claves de violaciones de los derechos humanos. Tiene además frente a sí un actor razonablemente cohesionado con el cual tratar, evitando los problemas que podrían venir en un futuro si más años de fuerte presión militar provocaran el fraccionamiento de las FARC.

No obstante, el resultado no solo depende de la voluntad y habilidad negociadora de las partes. Después de 50 años de guerra de guerrillas, violaciones sistemáticas de los derechos humanos e indiferencia de ambos actores a la difícil situación de las zonas rurales; las comunidades en las regiones en conflicto han dejado de considerar a las guerrillas como defensores de sus intereses y han perdido la fe en la capacidad y voluntad del Estado para resolver sus problemas. Por ello, las negociaciones necesitan ser respaldadas por la activa participación y el apoyo de la sociedad civil, especialmente por las comunidades rurales e indígenas. Para sentar las bases de una paz duradera, las conversaciones necesitarán finalmente conducir a un proceso social más amplio destinado a enfrentar los problemas que afectan el campo, los cuales constituyen el telón de fondo del conflicto. Una paz duradera solo es posible si ésta se construye sobre la base de la rendición de cuentas, por parte de todos los actores en el conflicto, respecto a los numerosos y graves abusos cometidos. La comunidad internacional, representada durante las conversaciones principalmente por Noruega, Cuba, Venezuela y Chile, requerirá apoyar a Colombia a lo largo del proceso, incluyendo el momento en el que se deban enfrentar los desafíos de una sociedad post conflicto.

Los temores sobre las conversaciones de paz son tácticamente exagerados por sus opositores. Pero aquellos que promueven una solución política necesitan también manejar las expectativas con prudencia. Un acuerdo no eliminaría la violencia y probablemente no convenza a algunos miembros de las FARC de dejar las armas, especialmente a aquellos profundamente involucrados en el tráfico de drogas. Continuarán las amenazas significativas a la seguridad por parte de grupos armados ilegales provenientes de los paramilitares oficialmente desmovilizados y de otras bandas de crimen organizado. Asimismo, los problemas socioeconómicos que están a la base del conflicto tampoco se resolverán de la noche a la mañana. Pero terminar el conflicto con las guerrillas le daría a Colombia la mejor posibilidad para enfrentar estos desafíos. Crisis Group acompañará el proceso con análisis y recomendaciones sobre los puntos sustanciales de la agenda.

Diez años de intensa guerra contrainsurgente han debilitado significativamente la fuerza de combate de las guerrillas y las ha empujado a escondites rurales cada vez más remotos, lo que redujo sustancialmente el impacto sobre los grandes centros urbanos. Pero el conflicto aún cobra vidas diariamente, retrasa el desarrollo socioeconómico e impide la consolidación de una democracia verdaderamente incluyente y plural. El camino por delante no será corto ni fácil, pero Colombia no puede darse el lujo de desperdiciar esta oportunidad para la paz.

RECOMENDACIONES

Para promover un amplio apoyo social, político e institucional al proceso de paz y minimizar la influencia potencial de los saboteadores:

Al Gobierno de Colombia:

1. Asegurar la apropiación y apoyo efectivo del proceso de paz por parte de la sociedad civil, especialmente de las comunidades afectadas por el conflicto, en particular mediante:

a) la implementación rápida y eficaz de la agenda de reformas, con prioridad en la política de consolidación, la restitución de tierras y otras formas de reparación a las víctimas previstas en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras de 2011; mejorar la protección de los líderes comunitarios, los defensores de los derechos humanos y los beneficiarios de restitución de tierras mediante mecanismos que sean consultados con ellos;

b) poner fin a la estigmatización y la persecución judicial del disenso político pacífico, aún el más radical; y

c) promover la efectiva participación de la sociedad civil, bajo condiciones de inclusión, buena organización y seguridad, sobre todos los puntos de la agenda de negociación, como fue prometido en el pre-acuerdo del 26 de agosto; llegar activamente a las comunidades afectadas por el conflicto, a los pueblos indígenas y a las comunidades Afrocolombianas, en aplicación de sus derechos constitucionales a ser consultados; y asegurar la plena rendición de cuentas por las decisiones.

2. Involucrar a quienes tienen responsabilidad pública de tomar decisiones clave en el avance de las negociaciones, equilibrando la necesidad de alcanzar compromisos concretos con las FARC en la mesa de diálogo con el respeto por el proceso democrático, de forma tal que las instituciones apropiadas sean los foros principales para las decisiones de políticas relevantes.

3. Asegurar que cualquier acuerdo político conduzca a un proceso social de construcción de paz más amplio, cuyo objetivo sea el respeto de los derechos básicos y el abordaje de los problemas rurales de Colombia en diálogo continuo con las comunidades locales.

4. Asegurar el apoyo de las fuerzas de seguridad, especialmente mediante:

a) la reducción de la incertidumbre judicial a través del fortalecimiento de la independencia, las capacidades y la imparcialidad de las cortes militares;

b) el inicio del debate sobre una eventual reforma del sector de seguridad y de mecanismos del post conflicto que proporcionen beneficios al personal de seguridad desmovilizado.

5. Reducir los riesgos de impunidad asegurando que todas las graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario (DIH) permanezcan en la jurisdicción civil y fortalecer los mecanismos de transferencia de los casos de la jurisdicción militar a las cortes civiles.

6. Incrementar los esfuerzos para combatir a los Nuevos Grupos Armados Ilegales (NGAI), incluyendo sus testaferros y sus redes corruptas, de una manera integral, particularmente dotando a las agencias de seguridad y justicia de recursos, capacidad e incentivos para investigar y enjuiciar el conjunto de los crímenes cometidos por los NGAI, empezando en las zonas afectadas por el conflicto.

7. Publicar, a través del Observatorio de Derechos Humanos y DIH de la Vicepresidencia, información actualizada y constante sobre las principales variables del conflicto, de modo que se facilite el seguimiento objetivo de las hostilidades y su impacto humanitario durante las negociaciones.

Al Gobierno, a las Fuerzas Armadas y a las FARC:

8. Alcanzar un cese del fuego bilateral en una fase temprana de las negociaciones y, mientras tanto, a fin de producir alivio humanitario en las zonas de conflicto y minimizar el riesgo de desestabilización de las conversaciones de paz, ejercer inmediato control sobre las operaciones militares, y particularmente:

a) respetar el principio de distinción y, especialmente, las reglas de precaución y proporcionalidad en los ataques, como está establecido en el DIH consuetudinario. Esto implica abstenerse de utilizar la infraestructura civil, como las escuelas, para ocultar y conducir operaciones militares y tomar todas las medidas posibles para evitar la violencia directa o indirecta en contra de los civiles;

b) garantizar y asegurar el acceso permanente de agencias humanitarias y de las instituciones públicas de servicios sociales a las áreas en conflicto, a fin de garantizar la salud, la alimentación y otros servicios básicos;

c) las FARC deben aceptar todos los estándares internacionales en la conducción del conflicto, incluyendo aquellos que prohíben el uso de menores, y progresivamente liberar a los menores que estén en sus fuerzas; por su parte, las fuerzas de seguridad no deberán usar más a menores para tareas de inteligencia y vigilancia y deberán hacer este compromiso público;

d) las fuerzas de seguridad deben restringir los bombardeos, en particular en áreas cercanas a viviendas civiles; reducir la fumigación aérea de cultivos de coca al mínimo posible; abstenerse de acciones que resulten en restricciones de movilidad para las comunidades; y proporcionar a las comunidades garantías explícitas que permitan la inevitable comunicación local con las FARC con propósitos humanitarios, reconociendo a la vez que estas acciones, otros contactos incidentales o la mera proximidad geográfica no convierte a miembros de la población civil en simpatizantes de la guerrilla;

e) las FARC deberán liberar inmediatamente a los secuestrados que estén todavía en su poder y proporcionar información acerca de quienes lo estuvieron anteriormente y cuyo paradero sea desconocido; detener los ataques con carros bomba y otros artefactos con efectos indiscriminados que impliquen riesgos significativos para los civiles; abstenerse de atacar fuentes de agua y de energía, así como a la infraestructura eléctrica y de realizar paros armados; y levantar todas las restricciones existentes para el acceso de los actores humanitarios.

A todas las partes en las negociaciones, incluyendo a los facilitadores internacionales:

9. Asegurar que las mujeres contribuyan efectiva y sustancialmente en todos los aspectos y elementos del proceso de paz, y comprometerse a cumplir con todas las normas internacionales relevantes, incluyendo aquellas consagradas por la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad y textos asociados.

A la comunidad internacional, en particular a los mayores donantes incluyendo a los Estados Unidos y a la Unión Europea:

10. Fortalecer y renovar el apoyo político y financiero a las iniciativas destinadas a mejorar las condiciones humanitarias de la población afectada, incluyendo el desminado, el retorno de los desplazados, la reintegración y la reparación de las víctimas.

11. Mantener y, de ser posible, incrementar los niveles de financiamiento para los defensores de derechos humanos, iniciativas locales y regionales de paz y los programas de construcción de capacidades para los movimientos sociales y las ONG; y apoyar a la sociedad civil en su participación crítica, activa, autónoma y constructiva en el proceso de negociaciones y en la sociedad post conflicto.

12. Anunciar su voluntad de asistir con medios técnicos, financieros y de otro carácter cuando así sea requerido por las partes para la implementación de los acuerdos.

Bogotá/Bruselas, 25 de septiembre de 2012