Tras décadas de expectativas, pareciera que la democracia no es eficaz para impulsar nuestro desarrollo. Cierto, durante la recién terminada LX Legislatura (2006-2009) se concretaron varias reformas que se encontraban estancadas, como la energética. Sin embargo, los cambios se encuentran muy por debajo de lo que se esperaba. Para algunos, las reformas deseables se vieron limitadas por los márgenes de lo factible. Otros afirman que, aunque insuficientes, el Congreso dio pasos en la dirección correcta. Mientras tanto, sectores de la población se desencantan cada vez más de la democracia y comienzan a creer en soluciones fáciles. También hay quienes idealizan a un partido que nos gobernó autoritariamente durante setenta años, bajo la creencia de que “ellos sí saben hacer política”.

Es hora de darnos cuenta, a doce años de tener un Congreso plural, que el problema no radica en la existencia o no de una mayoría parlamentaria sino en instituciones débiles que fomentan el cortoplacismo y la irresponsabilidad. Si no las modernizamos, los resultados seguirán siendo consistentes, independientemente del partido en el poder. Bajo esta óptica se revisará el desempeño de la LX Legislatura (2006-2009) y el primer periodo de sesiones de la actual LXI Legislatura (2009-2012).

La institucionalización

Antes de entrar en materia conviene dar una definición. Para que un sistema político sea viable y exitoso debe institucionalizar la representatividad con toda la diversidad social que se le atribuye. De esa forma los arreglos institucionales, tanto los escritos como los informales, se diseñan con la intención de resolver problemas de acción colectiva entre los diversos actores públicos, quienes interactúan en un lugar y un momento determinados. En breve, son las reglas del juego aplicables a un contexto particular y para una población determinada. Así la institucionalización es la creación y persistencia de variadas reglas, procedimientos y patrones de conducta que permiten la acomodación exitosa de nuevas configuraciones de reclamos o demandas políticas dentro de una determinada organización.

Un órgano legislativo se encuentra institucionalizado cuando es independiente de otras instituciones u organizaciones, las obligaciones de quienes lo integran y los procedimientos son claros, se desarrollan conforme a las necesidades de la sociedad y construyen vínculos con otros actores. [1]

Al contrario, un órgano legislativo con un bajo nivel de institucionalización depende de otras instituciones o liderazgos, sus obligaciones y procedimientos son poco claros, se aplican a discrecionalidad y son obsoletos y están desvinculados de la sociedad.

Balance de la LX Legislatura

Esta sección reseña el documento Evaluación del desempeño del Poder Legislativo, auspiciado por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias. [2] El ejercicio fue coordinado por el Mtro. Jeffrey Weldon (Instituto Tecnológico Autónomo de México) y quien esto escribe. Participaron otros 14 académicos de instituciones como la Universidad Nacional Autónoma de México, la Universidad Autónoma Metropolitana, el Centro de Investigación y Docencia Económica y la Universidad Iberoamericana, entre otras. El objetivo fue evaluar al Congreso durante la LX Legislatura a través de criterios basados en las funciones que desempeña cada cámara: hacendarias o prespuestales, de vigilancia y legislativas.

También se calificó a los grupos parlamentarios de acuerdo a su cohesión, comportamiento y actividades de vinculación con los electores. Antes que una crítica hacia los legisladores en lo individual, las calificaciones reconocen el bajo nivel de institucionalización del Poder Legislativo. El promedio alcanzado por el Poder Legislativo fue de 5.24. Los panelistas argumentaron que el funcionamiento de la institución se adecuó parcialmente a lo que establecen las normas aplicables. Por deficiencias institucionales, el Congreso no se condujo de manera transparente, no informó de reuniones con grupos de interés o cómo se toman las decisiones.

A continuación se muestran las razones por las que la Cámara de Diputados alcanzó la calificación de 5.2:

Cámara de Diputados

Tema 1. Facultades hacendarias (Ley de Ingresos, Presupuesto de Egresos, Cuenta Pública)

• Cumplimiento de requisitos técnicos y plazos.
• Falta de claridad en materia de participación de los titulares de los ejecutivos estatales en las negociaciones.
• Opacidad en la conducción del proceso de discusión y de aprobación de la Ley de Ingresos y la glosa de la Cuenta Pública.
• Ausencia de autonomía del Congreso frente a la SHCP.
• Escasa transparencia en la elaboración del Presupuesto de Egresos.
• Nulo seguimiento del subejercicio presupuestario.
• Uso de la Cuenta Pública con fines políticos coyunturales: rechazo de las cuentas de 2002 y 2003, pero no se han discutido las posteriores.

Tema 2. Vigilancia al Ejecutivo (nombramientos, comparecencias, comisiones de investigación)

• El proceso de nombramiento de los consejeros del IFE no cumplió con el orden jurídico y fue deficiente en materia de transparencia.
• Existencia de comisiones de investigación mal fundamentadas, sin regulación sobre su actuación y carentes de recursos monetarios y poder político. Ninguna comisión de investigación presentó informe final.
• Poco impacto político, ausencia de regulación y pobres consecuencias de corte jurídico en el ejercicio de comparecencias.

Tema 3. Facultades legislativas (comisiones, productividad, calidad de leyes aprobadas)

• Las atribuciones de las comisiones legislativas no se encuentran lo suficientemente distinguidas para justificar su existencia.
• El diseño del sistema de comisiones responde a las negociaciones entre los grupos parlamentarios. Ello hace que éste se someta a necesidades políticas y no a atender de manera funcional los asuntos públicos o del interés de la sociedad.
• Respecto a los grupos parlamentarios, se evaluó la capacidad para concretar su agenda y la exposición de los coordinadores de los grupos parlamentarios, la disciplina y la gobernabilidad y la información que tienen sobre la gestoría e información de labores.

El PRI fue el mejor calificado con 6.3, seguido por el PAN y el PRD con 5.6 cada uno.

Por su parte, el Senado obtuvo una calificación de 5.3, debido a los siguientes factores:

Cámara de Senadores

Tema 1. Vigilancia al Ejecutivo (Ley de Ingresos, nombramientos, comparecencias)

• Cumplimiento de requisitos técnicos y plazos en la aprobación de la Ley de Ingresos.
• Opacidad en la conducción del proceso de discusión y de aprobación de la Ley de Ingresos.
• Mayor agilidad en los nombramientos y designaciones que en la legislatura anterior.
• Escasa transparencia en procesos y criterios de evaluación y ratificación en los nombramientos.
• No cumplimiento a cabalidad de la función de contrapeso hacia el Ejecutivo.
• No cumplimiento a cabalidad de la función de rendición de cuentas al Ejecutivo, particularmente ante el Pleno.
• Escasa transparencia en comparecencias de titulares de órganos en los que el Senado tiene intereses explícitos, como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Tema 2. Facultades legislativas (comisiones, productividad, calidad de las leyes)

• Las atribuciones de las comisiones legislativas no se encuentran lo suficientemente distinguidas para justificar su existencia.
• El diseño del sistema de comisiones responde a las negociaciones entre los grupos parlamentarios. Ello hace que éste se someta a necesidades políticas y no a atender de manera funcional los asuntos públicos o del interés de la sociedad.

Sobre la calificación de los grupos parlamentarios, el PRI obtuvo un 6.6, el PAN 6.2 y el PRD 5.6. Gracias a la baja institucionalización del Poder Legislativo, las reformas que se aprueben serán consistentemente subóptimas, independientemente del equilibrio de fuerzas existente.

Además, ningún legislador estará al terminar la legislatura en su puesto para evaluar lo que aprobó.

Balance del primer periodo de sesiones de la LXI Legislatura

Hasta el momento no se han aprobado iniciativas importantes, pues las actividades se han concentrado en instalar la legislatura, repartir espacios entre los partidos y el paquete económico para 2010. Por lo anterior, se comentará acerca de la repartición de las comisiones, la glosa del Informe de Gobierno y la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos.

El reparto de las comisiones

Las comisiones son órganos constituidos por el Pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones contribuyen a que el Congreso cumpla sus atribuciones constitucionales o legales. Ahí se presentan las discusiones especializadas sobre los temas de la agenda pública.

Para que funcione de manera eficaz debe haber tantas comisiones como dependencias del Ejecutivo. De lo contrario se traslapan atribuciones y se dificulta el trabajo. En las democracias modernas un legislador va haciendo una carrera en las comisiones que inciden en los intereses de su distrito conforme logra ser reelecto por sus distritos.

Al contrario, la baja institucionalización del Congreso hace que las comisiones se conviertan en cotos de poder. Para ilustrar esto veamos el Cuadro 1, que muestra el número de comisiones desde 1994 hasta 2009.

Cuadro 1
Comisiones legislativas, 1994-2009

Fuente: Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1999 y sus reformas.

La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada en 1999, hizo un importante esfuerzo por racionalizar el número de comisiones, pasando de 39 a 23 en la Cámara de Diputados y de 42 a 29 en el Senado.

Sin embargo, la imposibilidad de que un legislador pueda reelegirse de manera inmediata lo desincentiva para especializarse, pues la continuación de su carrera política depende de quedar bien con sus liderazgos partidistas. Gracias a ello las comisiones se reparten a manera de cotos de poder entre los grupos parlamentarios, teniendo hoy 44 en la Cámara de Diputados y 56 en el Senado: más que antes de 1999. Fue gracias al descontento entre la opinión pública con la clase política que los diputados no aumentaron el número de comisiones a finales de septiembre. Por si fuera poco, todo cuanto se hizo durante la LX Legislatura ya se perdió en el cambio entre legislaturas. Esto significa que todo trabajo empezó desde cero.

Glosa del Informe de Gobierno

De acuerdo con el artículo 69 constitucional, cada una de las Cámaras realiza el análisis del informe que presenta el Presidente al iniciar el primer periodo de cada año, pudiendo solicitar ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecen y rinden informes bajo protesta de decir la verdad.

La pregunta parlamentaria se insertó en la Constitución en 2008, bajo la premisa de que sería un avance hacia lo que se llamó la “parlamentarización” de nuestro sistema presidencial. Es decir, el fortalecimiento del Congreso como instancia de control frente al Ejecutivo. Hasta el día de hoy no se ha reglamentado el uso de las preguntas parlamentarias, normándose a través de acuerdos parlamentarios: disposiciones operativas acordadas por el Pleno, las cuales suplen o complementan las leyes y reglamentos existentes y sólo aplican para la legislatura que los suscribe, aunque pueden ser ratificadas por la siguiente. Esta figura, que en otros países no existe, se debe a la ausencia de legisladores de carrera.

Un Congreso con legisladores no profesionalizados se apoyará en recursos como las preguntas parlamentarias, en lugar del trabajo constante y sistemático en comisiones. Por eso la Glosa del Informe se convierte, año tras año, en un circo. Por ejemplo el 22 de octubre el secretario de Trabajo, Javier Lozano Alarcón, fue sujeto de insultos y calificativos por parte de legisladores del PRD y PT. Esto evidencia otra carencia grave en el marco regulatorio del Congreso: un régimen disciplinario que sancione las conductas que impidan el desarrollo de las sesiones.

Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos

El inevitable agotamiento de nuestras reservas petroleras debería llevar a replantear nuestro sistema fiscal. Algunas líneas de reflexión serían generalizar impuestos a través del consumo, eliminar las dobles tributaciones y fortalecer las haciendas locales. Sin embargo impera el mito de que los impuestos al consumo perjudican a los pobres y benefician a los ricos. A los gobernadores, atrincherados en sus entidades, les resulta más fácil exigir recursos federales que activar sus sistemas impositivos. Estos últimos, al controlar las carreras de un grupo significativo de diputados y senadores gracias a la no reelección, son los menos interesados en una modernización a fondo del sistema tributario. Por lo anterior, la discusión de la Ley de Ingresos fue accidentada, imperando la voluntad de los gobernadores antes que el Ejecutivo Federal. Así, se privilegió el endeudamiento y el aumento de la carga impositiva para los contribuyentes cautivos en lugar de un impuesto de 2% al consumo generalizado. También la discusión del Presupuesto fue difícil, especialmente las negociaciones entre las facciones del PRI. De hecho, no se aprobó sino hasta el lunes 16: un día después del plazo previsto por la Constitución Política.

El sistema tiene varios inconvenientes. Fomenta la irresponsabilidad en la asignación de fuentes de ingresos, pues ningún legislador es políticamente responsable de cuanto aprueba. Por otra parte, cuando más se acerque el final del sexenio más competida será la asignación de recursos y menos incentivos habrá para la cooperación, debido a que cada grupo político buscará tener más dinero para impulsar a precandidatos. Además se carecen de mecanismos para brindar certidumbre ante un posible estancamiento en las negociaciones, como serían la creación de una comisión bilateral en caso de que la Ley de Ingresos haya pasado por las dos cámaras sin un acuerdo o mecanismos de reconducción presupuestal.

Conclusión

A lo largo del presente texto se buscó mostrar cómo las deficiencias del Congreso de la Unión generan un desempeño pobre, independientemente del equilibrio partidista o de quién esté en el gobierno. La agenda de cambio es amplia. Por ejemplo, mejorar la transparencia, reformar el sistema de comisiones, instaurar un régimen disciplinario o diseñar un sistema de reconducción presupuestal. Sin embargo, para que el Congreso se encuentre plenamente institucionalizado se requieren diputados y senadores que actúen con autonomía frente a otros grupos de poder, puedan desarrollar diagnósticos asertivos sobre qué cambiar, le den seguimiento a cuanto pactan y sobre todo, que sean responsables ante la ciudadanía. Es decir, la precondición es restaurar la reelección inmediata de los legisladores. De lo contrario las cosas seguirán como están, en perjuicio de la efectividad del sistema político y la imagen de nuestro partido.

Fuente:frph.org.mx

[1] Fernando Dworak, “Un Congreso vulnerable: la precariedad institucional del poder Legislativo”, Este País, 220, julio de 2009.

[2] http://www.ceey.org.mx/site/files/EvPoderLegislativo.pdf.